Συμμετοχικός Προϋπολογισμός - Μέρος Β’
Συμμετοχικός Δημοτικός Προϋπολογισμός - Ένα Πείραμα Δημοκρατίας.
Ένα άρθρο του Στέφανου Κατή
VI. Η ΕΥΡΩΠΑΪΚΗ ΕΜΠΕΙΡΙΑ
Παγκοσμίως από τη Μαδαγασκάρη μέχρι τη Ρωσία και από τις ΗΠΑ μέχρι την Ιαπωνία έχουν καταγραφεί μέχρι σήμερα πάνω από 11.500 ενεργές εφαρμογές του ΣΠ, η μεγάλη πλειονότητα των οποίων εφαρμόζεται από την Τοπική Αυτοδιοίκηση (Δήμους ή Κοινότητες).
Η Ευρώπη είναι η ήπειρος στην οποία εμφανίζεται το 39% (τριάντα εννιά τοις εκατό) των παγκόσμιων καταγραφών του ΣΠ, που σε απόλυτους αριθμούς κυμαίνονται μεταξύ 4.577 και 4.676 πρωτοβουλιών. Γεωγραφικά, το 90% αφορούν τις χώρες της Νότιας και Αν. Ευρώπης.
Η ΠΕΡΙΠΤΩΣΗ ΤΗΣ ΛΙΣΑΒΟΝΑΣ
Η πόλη της Λισαβόνας, είναι η πρώτη πρωτεύουσα στην Ευρώπη που εφάρμοσε ΣΠ το 2008, σε μια προσπάθεια να εμπλέξει τους πολίτες στην επεξεργασία και την ιεράρχηση προτάσεων για να χρηματοδοτηθούν από τον Δήμο.
Οι πρώτες εμπειρίες του ΣΠ στην Πορτογαλία εμφανίστηκαν το 1998, αλλά η πρώτη διαβουλευτική διαδικασία ξεκίνησε επίσημα το 2008 στη Λισαβόνα και μέχρι το 2016 είχε αλλάξει εννιά φορές τρόπο λειτουργίας.
Ένα από τα κριτήρια επιτυχίας ενός ΣΠ είναι ο αριθμός των προτάσεων που κατατέθηκαν και, φυσικά, ο αριθμός όσων εγκρίθηκαν και υλοποιήθηκαν. Στο Δήμο της Λισαβόνας τα πρώτα δέκα χρόνια (2008-2018) κατατέθηκαν 6.200 προτάσεις στην αρχική φάση των διαβουλεύσεων, 1.829 επιλέχθηκαν και 105 υλοποιήθηκαν.
Η ΠΕΡΙΠΤΩΣΗ ΤΗΣ ΣΕΒΙΛΛΗΣ
Κι ενώ η ανάπτυξη του ΣΠ στη Λισαβόνα επηρεάστηκε έμμεσα από τον πλούτο του Πόρτο Αλέγκρε, η Ισπανία και η Ιταλία εμπνεύστηκαν από το όραμα για εκδημοκρατισμό των θεσμών και για κοινωνική δικαιοσύνη, προσπαθώντας να δημιουργήσουν νέες διαδικασίες που να ταιριάζουν στην κουλτούρα και στις συνθήκες των πόλεών τους. Σε όλη την Ισπανία σήμερα μετράμε περίπου 400 εφαρμογές ΣΠ, με τις πρώτες να εμφανίζονται πιλοτικά το 2001. Μέχρι το 2009 υπήρχαν περίπου 150 εφαρμογές και αυτό οφείλεται κυρίως στο ότι εκείνη την περίοδο (2000-2010) πολλοί Δήμοι διοικούνταν από το συνασπισμό του Σοσιαλιστικού Εργατικού Κόμματος (PSOE) με την Ενωμένη Αριστερά (IU).
Το παράδειγμα της Σεβίλλης εμπίπτει στην προσέγγιση που οι ερευνητές χαρακτηρίζουν «συμμετοχική δημοκρατία», η οποία είθισται να βρίσκεται κάτω από μια «αριστερή ομπρέλα», με την έννοια ότι υπάρχει μια αριστερή Δημοτική Αρχή η οποία καλεί τους πολίτες να συνδιαμορφώσουν δημόσιες πολιτικές και εφαρμόζεται η στρατηγική ώστε η συμμετοχή των πολιτών να έχει πραγματικές επιπτώσεις στην ενδυνάμωση και τη χειραφέτηση του κοινωνικού υποκειμένου.
Το μοντέλο που ακολούθησε η Σεβίλλη διήρκεσε δώδεκα χρόνια και το γεγονός ότι αυτή τη στιγμή προσωρινά έχει σταματήσει δηλώνει μια de facto αδυναμία να προσαρμοστεί στις προτεραιότητες της νέας Δημοτικής Αρχής και στις προσδοκίες των πολιτών. Παρ’ όλα αυτά, αποτελεί ένα από τα μακροβιότερα και πιο επιδραστικά παραδείγματα για την ιστορία του ΣΠ στην Ευρώπη.
VII. Η ΕΛΛΗΝΙΚΗ ΕΜΠΕΙΡΙΑ
Οι μορφές συμμετοχικού σχεδιασμού και διαβούλευσης στην χώρα μας ως μεθοδολογίες διεύρυνσης της συμμετοχής στην άσκηση πολιτικής και εκδημοκρατισμού της λειτουργίας των Δήμων και των Περιφερειών, αλλά και ειδικότερα οι μεθοδολογίες και τα παραδείγματα ΣΠ έχουν βρεθεί αρκετές φορές στο επίκεντρο του δημόσιου διαλόγου για την Τοπική Αυτοδιοίκηση.
Ιδιαίτερα κατά την περίοδο της οικονομικής και κοινωνικής κρίσης, στην Ελλάδα ανακινήθηκε η δημόσια αναζήτηση για τις μορφές και τις δυνατότητες των διάφορων μορφών συμμετοχικότητας, ως παραδειγμάτων υπέρβασης των οικονομικών αδιεξόδων που προκλήθηκαν από την κρατική υποχρηματοδότηση των Δήμων και τους συρρικνωμένους δημοτικούς προϋπολογισμούς.
Στην Ελλάδα υπάρχει μια σημαντική παρακαταθήκη από τοπικά κινήματα, που εκφράζονται δυναμικά από την δραστηριότητα των πολυπληθών συλλόγων και ομάδων πολιτών στο επίπεδο της τοπικής και περιφερειακής αυτοδιοίκησης, όμως ο βαθμός καθιέρωσης και θεσμικής ενσωμάτωσης της συμμετοχικότητας στο σχεδιασμό και στην άσκηση πολιτικής καθώς και εφαρμογής του ΣΠ στους Δήμους και στις Περιφέρειες είναι ακόμη αρκετά χαμηλός.
Οι αιτίες αυτού του φαινομένου μπορούν να αναζητηθούν στα δομικά χαρακτηριστικά της Τοπικής Αυτοδιοίκησης στην Ελλάδα, κυρίως στον αυξημένο βαθμό γραφειοκρατικοποίησης, καθώς και στις επιπτώσεις των πολιτικών της λιτότητας στη μορφή και τη λειτουργία της και ειδικότερα, η αυξανόμενη συγκέντρωση αρμοδιοτήτων σε θεσμούς του κεντρικού κράτους.
Το 2011 η Ελλάδα είναι από τις πρώτες χώρες που συμμετέχουν στη διεθνή «Open Government Partnership» και ξεκινά την κατάρτιση των «Εθνικών Σχεδίων Δράσης για την Ανοικτή Διακυβέρνηση».
Η δεκαετία 2010-2020 αποτελεί την περίοδο που ξεκινούν σταδιακά αρκετές εφαρμογές ΣΠ στην Ελλάδα, σε κάποιους Δήμους, όπως για παράδειγμα στο Δήμο Κορυδαλλού. Στο διάστημα 2010-2014 και 2014-2019 δηλ. τις δύο θητείες των Δημοτικών Αρχών, αρχίζουν διστακτικά στην αρχή και μετά πιο οργανωμένα να εφαρμόζονται ΣΠ.
Με διαφορετικές αφετηρίες και επίπεδα εφαρμογής, Δήμοι όπως της Αθήνας, των Ιωαννίνων, της Κηφισιάς, του Χαλανδρίου, του Βύρωνα, των Τρικάλων κ.ά. ξεκίνησαν σε μεγαλύτερη ή μικρότερη κλίμακα την εφαρμογή και υλοποίηση μορφών και προγραμμάτων ΣΠ.
VIII. ΚΑΛΕΣ ΠΡΑΚΤΙΚΕΣ ΑΠΟ ΕΛΛΗΝΙΚΑ ΠΑΡΑΔΕΙΓΜΑΤΑ
Οι Δήμοι Αθηναίων, Ιωαννιτών, Χαλανδρίου, Τρικκαίων, Κηφισιάς, Βύρωνα, Κορυδαλλού, Καισαριανής, Αγίας Παρασκευής κ.ά. έχουν αποπειραθεί να εφαρμόσουν προγράμματα ΣΠ, παρότι ο ΣΠ αποτελεί ακόμα μια σχετικά νέα έννοια που δεν έχει μελετηθεί εκτεταμένα στην Ελλάδα.
Ο Δήμος Ιωαννιτών
Ο Δήμος Ιωαννιτών αποτελεί μια από τις πιο ολοκληρωμένες περιπτώσεις εφαρμογής ΣΠ στην Ελλάδα, και μάλιστα, σε ένα Δήμο μιας μεγάλης επαρχιακής πόλης. Η διαδικασία ξεκίνησε το 2017 με το συντονισμό του Τμήματος Προγραμματισμού και Ανάπτυξης του Δήμου και την συνεργασία του Συλλόγου Αρχιτεκτόνων Μηχανικών της πόλης, που διέθεσε την τεχνογνωσία και υπήρξε σημαντική η συμμετοχή των δημοτών στις διαδικασίες κατάρτισης του ΣΠ του Δήμου.
Δημιουργήθηκε ειδική πλατφόρμα για το συντονισμό, την επικοινωνία και την υποβολή προτάσεων, που αποτέλεσε το βασικό εργαλείο της διαδικασίας σε συνδυασμό με διά ζώσης διαδικασίες. Στην πλατφόρμα αυτήν οι πολίτες μπορούσαν, είτε ως άτομα, είτε ως εκπρόσωποι φορέων και ομάδων, να καταθέσουν τις προτάσεις τους, να δουν και να σχολιάσουν άλλες προτάσεις.
Η πρόταση-πρόσκληση συμμετοχής στις διαδικασίες του ΣΠ κοινοποιήθηκε μέσω του τοπικού τύπου και των κοινωνικών δικτύων. Στην πρώτη πρόσκληση, το 2018, κατατέθηκαν 67 προτάσεις από δημότες και την τοπική κοινωνία, οι οποίες στο σύνολό τους ξεπερνούσαν τα 2.500.000 ευρώ, ενώ αρχικά το ποσό που είχε αποφασιστεί να διατεθεί για τη δράση του ΣΠ δεν ξεπερνούσε τις 200.000 ευρώ.
Δήμος Χαλανδρίου
Ο Δήμος Χαλανδρίου από το 2014 έχει αποκτήσει σημαντική εμπειρία στην εισαγωγή και την αξιοποίηση συμμετοχικών προγραμμάτων, τα οποία φαίνεται να υποστηρίζονται από μια δραστήρια τοπική κοινωνία. Σε αυτή την κατεύθυνση, ο Δήμος έχει υλοποιήσει εργαστήρια συμμετοχικού σχεδιασμού σε δημόσιους χώρους και σχολεία, ενώ συμμετέχει στο ιδιαίτερα σημαντικό και καινοτόμο πρόγραμμα Cultural Hidrant του προγράμματος Urban Innovative Actions, το οποίο περιλαμβάνει ένα ιδιαίτερα εκτεταμένο για ελληνικό Δήμο πρόγραμμα συμμετοχικών διαδικασιών για την ανάδειξη της πολιτιστικής κληρονομιάς και το σχεδιασμό του δημόσιου χώρου.
Το 2017 ξεκίνησε μια συγκροτημένη προσπάθεια για την εφαρμογή ΣΠ. Πατώντας πάνω στη θετική εμπειρία των προγραμμάτων συμμετοχικών διαδικασιών, που είχαν ήδη υλοποιηθεί, και εμπνεόμενη από διεθνή παραδείγματα ιδιαίτερα με τον Δήμο Βαρκελώνης (με τον οποίο βρίσκεται σε επικοινωνία), η Δημοτική Αρχή επέλεξε να προχωρήσει σε ένα πρώτο πρόγραμμα εφαρμογής ΣΠ.
Η πανδημία έθεσε πολλά εμπόδια στα σχέδια ενίσχυσης των συμμετοχικών πρακτικών και της συνέχισης προγραμμάτων ΣΠ. Κατά τη διάρκεια αυτής της περιόδου, ο Δήμος Χαλανδρίου πραγματοποίησε ηλεκτρονικά εργαστήρια διαβούλευσης αναφορικά με τις ανάγκες των προτεινόμενων έργων. Το Χαλάνδρι παρουσιάζει μια διαφορετική μέθοδο ΣΠ. Ενώ στην περίπτωση των Ιωαννίνων είχαμε ένα πρόγραμμα που απευθυνόταν στο σύνολο των πολιτών, με κύριο εργαλείο την ψηφιακή πλατφόρμα και υψηλό προϋπολογισμό, το Χαλάνδρι επέλεξε μια χωρικά εστιασμένη προσέγγιση. Απευθύνθηκε στους πολίτες μιας γειτονιάς, αναπτύσσοντας την τοπική κοινότητα και την έντονη προσωπική επαφή και μεταφέροντας μέρος των ευθυνών στην τοπική επιτροπή. Επίσης, εναπόθεσε ένα μικρότερο αναλογικά ποσό ως διαθέσιμο για τις επιλέξιμες παρεμβάσεις.
Ο Δήμος Κηφισιάς
Ο Δήμος Κηφισιάς ξεκίνησε να εφαρμόζει ΣΠ από το 2015. Η διαδικασία που προκρίθηκε για την εφαρμογή του προγράμματος ΣΠ περιλάμβανε τέσσερα στάδια (βλ. Μέρος Α’).
Ειδικότερα, οι πόροι που διατίθενται για το πρόγραμμα του ΣΠ υπολογίστηκαν ετησίως στα 450.000 ευρώ, τα οποία κατανεμήθηκαν σε δεκαεφτά συνοικίες. Δεν υπήρξε μια επιλογή απόλυτης διαίρεσης του προϋπολογισμού, ωστόσο σε κάθε συνοικία κατέληξε ένα ποσό γύρω στις 20.000 ευρώ. Κεντρικό ρόλο στη διαδικασία του ΣΠ κατείχαν τα Συνοικιακά Συμβούλια, τα οποία στελεχώθηκαν μέσω τοπικών εκλογών.
Κάποια από τα έργα αναφοράς που υλοποίησε ο Δήμος μέσα από τη διαδικασία του ΣΠ ήταν η διαχειριστική μελέτη του πάρκου Κεφαλαρίου, η κατασκευή εγκατάστασης στη συνοικία των Αδαμών ή μικρότερης κλίμακας έργα, όπως η ενίσχυση του ηλεκτροφωτισμού σε συνοικίες του Δήμου, ασφαλτοστρώσεις και βελτιώσεις του οδικού δικτύου, καθώς και παρεμβάσεις για τον κυκλοφοριακό φόρτο, προσθήκη οδικών σημάνσεων κ.ά.
Η περίπτωση της Κηφισιάς αποτελεί ένα ακόμα παράδειγμα επιτυχημένης εφαρμογής με μεθοδολογία διαφορετική από τα Γιάννενα και το Χαλάνδρι. Στην προκειμένη περίπτωση, το βασικό εργαλείο ήταν οι συνοικιακές επιτροπές και συνελεύσεις, στο σύνολο του Δήμου.
IX. ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑΤΑ
Η σημαντικότερη ομάδα-στόχος για την εφαρμογή προγραμμάτων ΣΠ, είναι οι φορείς της Τοπικής και Περιφερειακής Αυτοδιοίκησης. Σε αυτούς αναγνωρίζουμε τις εκλεγμένες διοικήσεις, τις δημοτικές και περιφερειακές παρατάξεις, αλλά και τις πρωτοβουλίες πολιτών που έμμεσα ή άμεσα εμπλέκονται στην τοπική διακυβέρνηση.
Παραθέτουμε κάποια βασικά συμπεράσματα και προτάσεις πολιτικής, που μπορούν να αξιοποιηθούν από όλες τις προαναφερθείσες ευρωπαϊκές και εγχώριες εμπειρίες εφαρμογής του ΣΠ:
Τα σχέδια ΣΠ από τη φύση τους είναι σχέδια μετασχηματισμού του τοπικού κοινωνικού, οικονομικού και πολιτικού «γίγνεσθαι». Επομένως, εμπεριέχουν συγκρούσεις, διεκδίκηση διαφορετικών συμφερόντων σε τοπικό επίπεδο, ζωντανό διάλογο και συμμετοχή σε ποιοτικό και χρονικό βάθος.
Οι προσπάθειες ΣΠ μπορούν να αξιοποιηθούν ως εργαλεία υποβοήθησης της λειτουργίας της διοίκησης, και όχι σαν «υποχρεωτικές» ή «γραφειοκρατικές» ατελέσφορες διαδικασίες. Μπορούν να βοηθήσουν στην ανάπτυξη νέου κοινωνικού κεφαλαίου, να βελτιώσουν την αποτελεσματικότητα και την ισότητα των δημόσιων πολιτικών και να ενδυναμώσουν και τις πιο μειονεκτούσες κοινωνικές ομάδες
Ο ΣΠ δεν είναι απλώς μια διαδικασία τοπικής διαβούλευσης. Δεν θα πρέπει να συγχέεται με άλλους αναγκαίους θεσμούς τοπικής συμμετοχής. Δεν αντικαθιστά την δημόσια διαβούλευση, για παράδειγμα, για τον πολεοδομικό σχεδιασμό της πόλης, τις κοινωνικές παροχές, τους δημόσιους χώρους κτλ. Έχει την αυτοτέλεια, τα εργαλεία και τις εσωτερικές του διαδικασίες, όπως αναλύθηκαν προηγουμένως.
Οι ίδιοι οι πολίτες μέσα από δημοκρατικές διαδικασίες θα ελέγχουν τα κονδύλια, θα τα διαχειρίζονται και θα μπορούν να μετράνε ποιοτικά και ποσοτικά τα οφέλη και τα πλεονεκτήματα, καθώς και τις δυσκολίες και τους αντίστοιχους περιορισμούς.
Είναι σημαντική η συνεχής ανταλλαγή εμπειριών και ο διάλογος μεταξύ των διαφορετικών παραδειγμάτων σε τοπικό, εθνικό και, αν γίνεται, σε διεθνές επίπεδο.
Η πιο σημαντική έλλειψη που παρατηρείται στην Ελλάδα –και σε ένα βαθμό και σε επίπεδο ΕΕ– είναι οι συγκεκριμένοι θεσμοί και τα εργαλεία, που επιτρέπουν την ανάπτυξη σχεδίων ΣΠ. Για να το πούμε σχηματικά, δεν είναι πρόβλημα χρημάτων, αλλά πολιτικής βούλησης.
Ένα ολοκληρωμένο μοντέλο ΣΠ χρειάζεται μεγάλη βάση συμμετοχής από τους πολίτες. Αυτό σημαίνει ότι η διοίκηση απαιτείται να επενδύσει και να επιμείνει στην πληροφόρηση των πολιτών. Γιατί «ενεργός είναι ο πληροφορημένος πολίτης».
Είναι κρίσιμο να υπάρχουν εργαλεία μέτρησης του πολιτικού, κοινωνικού και οικονομικού αντίκτυπου. Αυτό σημαίνει ότι οι ΣΠ μπορούν και πρέπει να μετρηθούν τόσο με ποιοτικούς όσο και με ποσοτικούς δείκτες, δηλ. να εφαρμοσθούν μετρήσεις και αναλύσεις Κόστους/Οφέλους. Αυτή η σχέση μεταξύ χάραξης πολιτικής και παραγόμενου αποτελέσματος είναι η μόνη που εγγυάται και την αναγκαία ανατροφοδότηση των σχεδίων.
Τέλος, τα επιτυχημένα και ολοκληρωμένα σχέδια ΣΠ απαιτούν χρόνο και επιμονή. Δεν είναι εύκολες διαδικασίες, καθώς χρειάζεται πλήρης αρχικός σχεδιασμός. Ο σχεδιασμός αυτός, που αναγκαστικά υλοποιείται από τις Δημοτικές Αρχές, μπορεί ενδεικτικά να περιλαμβάνει:
τους στόχους του εκάστοτε σχεδίου,
τις κοινωνικές ομάδες που καλούνται να συμμετάσχουν,
τον προγραμματισμό των συγκεκριμένων δράσεων και διαδικασιών διαλόγου,
την ανάπτυξη τελικών παρεμβάσεων που προκύπτουν από τη διαβούλευση,
τον έλεγχο των τελικών υλοποιούμενων πολιτικών,
την ανατροφοδότηση των αρχικών στοχεύσεων,
τον επαναπροσδιορισμό του αρχικού σχεδίου (αν απαιτείται), και
τις δυνατότητες επανάληψης και γενίκευσης των διαδικασιών σε άλλους χώρους και με άλλους συμμετέχοντες.
